INICIATIVA DOS PROJETOS DE LEI A NIVEL MUNICIPAL

 

 

2.1 - O Brasil é, por força do disposto no art. 1º da Constituição Federal, uma república (res-publica = coisa do povo – governo público – caracterizada pela periodicidade dos mandatos políticos) federativa (união dos Estados, Distrito Federal e Municípios, ou seja, autonomia recíproca da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios) democrática (governo cujo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente) de Direito (submissão do próprio Estado às leis); cujo poder, pela própria natureza da república, tem suas funções típicas tripartidas entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário; cabendo ao Poder Legislativo a função precípua de elaborar as leis; ao Executivo a aplicação das leis através de atos administrativos e ao Judiciário sua aplicação para dirimir as controvérsias delas decorrentes, objetivando construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e prover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (arts. 1º, 2º e 3º, CF).

 

2.2 - A federação brasileira é, ao contrário de outras, resultante de um Estado Unitário, que se fragmentou (descentralizou); cujo Estado, através do poder constituinte, reservou à União uma porção de competências (arts. 21 e 22, CF); aos Estados-Membros, as remanescentes (art. 25, CF); aos Municípios, competências definidas (art. 30, CF) e ao Distrito Federal competências atribuídas aos Estados e aos Municípios (art. 32, CF). Dispondo, portanto, a União de competências exclusivas (no âmbito não legislativo) para dispor sobre certas matérias (art. 21, CF); de competências privativas (no âmbito legislativo) para legislar sobre certas matérias (art. 22, CF) e de competência comum com os Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma de ônus, em relação a determinadas matérias (art. 23, CF) e legislativa concorrente com os Estados e Distrito Federal, com relação a determinadas matérias (art. 24, CF).

 

2.3 - Desse modo, a competência dos Estados-Membros, encontra-se regulada pelo disposto nos artigos 23, 24 e 25, a dos Municípios nos artigos 23, 29 e 30 e a do Distrito Federal no disposto no art. 32 da Constituição Federal.

 

2.4 - Dentro dos limites da competência reservada à União, compete a mesma legislar sobre todas as matérias constantes dos arts. 22 e 23 (CF) e aos Estados-Membros, sobre as matérias remanescentes (art. 25, CF) e aos Municípios, sobre assuntos de interesse local (inc. I, art. 30, CF), desde que a matéria não seja privativa da União ou dos Estados, ou seja, não esteja relacionada com nenhuma das matérias de competência exclusiva da União constantes do art. 22 da Constituição Federal e concorrente, constante do art. 24 da Carta Magna.

 

2.5 - Embora a competência para fazer leis seja do Poder Legislativo, a iniciativa (deflagração) do processo legislativo, a nível federal, cabe tanto ao Poder Legislativo, como ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos na forma da lei (art. 61, CF); a nível estadual , a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição Estadual ( art. 24, CE) e, a nível municipal, a qualquer vereador, às Comissões da Câmara, ao Prefeito e aos cidadãos (cf. LOM).

 

2.6 - Não obstante o retro exposto, são de iniciativa privativa, a nível federal, do Presidente da República as leis que: a) I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II – disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica; ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública; f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva (§ 1º, art. 61, CF); b) as leis que disponham sobre a organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei (inc. VI, art. 84, CF) e c) as leis que disponham sobre orçamentos (art. 165, CF). A nível estadual, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: 1 – criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração; 2 – criação das Secretarias de Estado; 3 – organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da União; 4 – servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade; 5 – fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar; 6 – criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos (art. 24, § 2º da CE). E, a nível municipal, (por força da reserva privativa atribuída ao Poder Executivo - § 1º, art. 61, CF), são de competência privativa do Prefeito Municipal as leis que disponham sobre: I – criação de cargos, funções ou empregos públicos no âmbito da administração Direta, Indireta e Fundacional do Município e aumento de remuneração e II – organização administrativa do Poder Executivo (cf. LOM).

 

2.7 - Atento ao direito de apresentação de emendas, pelos parlamentares, aos Projetos de Lei, a Constituição Federal, em seu art. 63, estabelece que não será admitido aumento da despesa prevista, nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º e nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público, isto é, pode haver emendas, desde que não impliquem em aumento de despesas e, quanto aos projetos relacionados com matéria orçamentária, pode, também, haver emendas, desde que obedecido o disposto nos referidos parágrafos, ou seja, nos Projetos de Lei sobre orçamentos, embora de iniciativa privativa do Poder Executivo, pode haver emendas, desde que obedecidos os critérios estabelecidos nos §§ 3º e 4º, do art. 166, da Constituição Federal, ou seja, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentária e desde que haja indicação dos recursos necessários, mediante anulação de despesa, nos casos em que a emenda é admitida e, com relação ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentária, desde que compatíveis com o Plano Plurianual. Cujas ressalvas vêm reproduzidas pelas Constituições Estaduais e LOMs.

 

2.8 - Ante o exposto, ou seja, ante os princípios estabelecidos pela Constituição Federal, reproduzidos pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, forçoso é concluir que ao Poder Legislativo Municipal é dado o direito de apresentar Projeto de Lei sobre toda e qualquer matéria, salvo se se tratar de: criação de cargos públicos, função ou empregos públicos da administração direta e autárquica, aumento de remuneração, ou se se tratar de organização e funcionamento da Administração Municipal (normas de administração), ou de Projetos de Lei relacionados com orçamentos (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual). Mas nada impede que os vereadores apresentem emendas nesses projetos, desde que não impliquem em aumento de despesas e nos relacionados com matéria orçamentária, desde que obedecidos os requisitos estabelecidos pela LOM, que devem ser simples reprodução do disposto nos §§ 3º e 4º, do art. 166, da Constituição Federal .

 

2.9 - Conclui-se, do retro exposto, que ao Poder Legislativo foi outorgada função de suma relevância na tripartição do Poder, cuja conquista se deu no século XVIII, após incessantes lutas, e que está se transformando em uma longa manus (extensão) do Poder Executivo, que vem sufocando-o, através de um instrumento jurídico denominado "veto", sob a alegação de vício de iniciativa, matéria tributária, matéria de administração e outras coisas mais e que, infelizmente, vem sendo, muitas vezes, acatado pelos nobres vereadores, transformando o Poder Legislativo em mera extensão, ou órgão homologador de leis, do Poder Executivo. O pior é que, quando os vetos são rejeitados, o Poder Executivo ingressa em juízo com ação Direta de Inconstitucionalidade e o E. Tribunal de Justiça tem julgado procedente, muitas vezes, as ações, ao fundamento de que: a) embora a matéria não seja de iniciativa privativa do Poder Executivo, é ele que está melhor aparelhado para disciplinar a questão (conforme se vê da ADIn nº 24.919-0/0 - Comarca de Americana). Mas esse entendimento, felizmente, parece que foi revisto, vez que, em caso semelhante, também da Comarca de Americana, o E. Tribunal de Justiça julgou improcedente a ação ao fundamento de que, não sendo a matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo, ao mesmo não é dado alargar a abrangência de seu campo de iniciativa reservada. É o que se dessume da ADIn nº 24.918.0/5, onde a questão foi minuciosamente debatida e a ação julgada improcedente; b) a lei implica em aumento de despesas. Ora, qual o Projeto de Lei, que, se aprovado, não implica em aumento de despesas? Se levarmos avante tal premissa, chegar-se-á ao ponto de um autógrafo sobre um Projeto de Lei, de denominação de rua, poder ser vetado sob a alegação de que a colocação da placa com o nome do homenageado implica em aumento de despesas. Está na hora de colocar as coisas em seus devidos lugares e restabelecer a competência originária do Poder Legislativo Municipal, qual seja, a de dispor e iniciar (salvo as exceções expressamente previstas pela Constituição Federal) todos os Projetos de Lei de interesse do Município, ou seja, a de fazer leis em sentido material e formal, na condição de representante do povo. Mas, para cumprir esse desiderato, é preciso que os senhores edis se conscientizem de seu papel de legislador e os operadores do direito de seu dever de lutar para que os princípios informadores do direito administrativo prevaleçam sobre os falsos argumentos usados pelo Poder Executivo de que a matéria é de sua competência, porque implica em aumento de despesas; porque a questão está relacionada com a matéria tributária ou de administração; ou que a matéria é de sua iniciativa privativa. Isto porque: a) conforme o retro demonstrado, todo Projeto de Lei, se aprovado, implica direta ou indiretamente em aumento de despesas, cujo aumento, salvo em se tratando de projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo, constantes do art. 61; do inciso VI, do art. 84 e 166, todos da Constituição Federal não tem, nos termos do disposto no art. 63 da Carta Magna, nenhuma consistência jurídica, para inquinar a propositura de vício de iniciativa, notadamente quando o legislador indica a fonte de recursos, para suportar os novos encargos criados ou aumentados ou a dotação a ser anulada, embora fosse dispensável, vez que o art. 25 da Constituição Estadual, que estabelece dita exigência, é flagrante e induvidosamente inconstitucional, vez que às leis da União não foram impostas dita exigência, sob pena de limitação da autonomia dos Municípios pelo Estado e de interferência deste em assuntos do Município e quebra do sistema federativo, bem como, é manifestamente inconstitucional a Lei de Responsabilidade Fiscal, por falta de legitimidade, pois não representa a vontade dos cidadãos, e notadamente, na parte que estabelece limites para os gastos do Município, vez que este tem, dentro dos limites de sua receita, competência para estabelecer onde, como e quando aplicar suas receitas; b) o Município não possui Territórios para se poder alegar que a iniciativa de projeto de lei sobre matéria tributária é de competência privativa do Poder Executivo, ainda que o mesmo implique em redução de receita, pois, neste caso, é só vincular sua vigência a partir do primeiro dia do ano seguinte, quando então constará do orçamento; c) a competência para legislar sobre normas gerais e abstratas de administração não consta da reserva privativa atribuída ao Poder Executivo, bem como porque, afora as exceções previstas pela Constituição Federal, conforme o retro demonstrado, não existem outras exceções.

 

Dessume-se do exposto que leis de iniciativa da Câmara Municipal, dada a própria natureza e atribuições do Poder Legislativo, são todas aquelas que a Constituição Federal não reservou expressa e privativamente ao Poder Executivo sua iniciativa, isto é, em matéria de administração, compete à Câmara Municipal, na qualidade de representante dos munícipes, legislar sobre normas gerais (comuns) e abstratas de administração de interesse local ( lei em sentido material e formal ); sendo vedado-lhe, única e exclusivamente, legislar sobre normas concretas de administração (atos administrativos) ou seja, sobre normas regulamentadoras da administração, as quais a iniciativa pertencem, pela sua própria natureza, ao Poder Executivo. Desse modo, não há que se invocar outras iniciativas privativas do Poder Executivo, sob pena de interferência deste em assuntos do Poder Legislativo e de vermos os Municípios transformados em pequenos feudos, ou seja, de quebra dos princípios informadores da república, do federalismo, da democracia, da legalidade, da independência dos Poderes e desvirtuamento dos objetivos da República Federativa, Democrática de Direito (arts. 1º, 2º e 3º, CF). É, sob censura, nosso entendimento.

 

Monte Mor, novembro de 2.001

 

Prof. Benedito Gonçalves da Cunha

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